Oleh : Dr. (Cand) Endra Syaifuddin, S.H., M.H., C.Med.
(Akademisi dan Praktisi Hukum)
Dinamika pengaturan pasar rakyat dan ritel modern di Kabupaten Sumbawa telah memasuki babak baru dengan diterbitkannya Instruksi Bupati Sumbawa Nomor 2 Tahun 2024 tentang Pengelolaan Pasar Rakyat, Pusat Perbelanjaan, dan Toko Swalayan. Instrumen hukum ini secara resmi mencabut moratorium atau penghentian sementara penerbitan izin usaha toko swalayan berbentuk minimarket berjejaring nasional yang sebelumnya ditetapkan melalui Instruksi Bupati Nomor 1 Tahun 2023. Langkah kebijakan ini memicu perdebatan hukum yang mendalam, terutama mengenai kedudukan instruksi tersebut dalam hierarki peraturan perundang-undangan serta potensi pertentangan materiilnya dengan peraturan yang lebih tinggi, yakni Peraturan Daerah Kabupaten Sumbawa Nomor 17 Tahun 2017.
Analisis ini bertujuan untuk membedah kekuatan keberlakuan Instruksi Bupati tersebut dari sudut pandang hukum administrasi negara dan teori perundang-undangan guna memberikan kejelasan mengenai kepastian hukum bagi pelaku usaha, pemerintah daerah, dan masyarakat luas.
Kedudukan Instruksi Bupati dalam Teori Hukum dan HierarkiPerundang-undangan. Dalam sistem hukum Indonesia yang menganut prinsip negara hukum (rechtsstaat), setiap tindakan pemerintahan harus memiliki dasar hukum yang sah.Struktur regulasi di Indonesia diatur secara ketat melalui Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan sebagaimana telah diubah terakhir dengan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022. Pasal 7 ayat (1) undang-undang tersebut menetapkan
hierarki peraturan perundang-undangan yang terdiri atas UUD 1945, Ketetapan MPR, UU/Perppu, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, Perda Provinsi, dan Perda Kabupaten/Kota.
Instruksi Bupati secara formal tidak tercantum dalam hierarki utama tersebut, namun keberadaannya diakui sebagai jenis peraturan lain dalam Pasal 8 ayat (1) selama diperintahkan oleh peraturan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan.
Secara doktrinal, terdapat perbedaan fundamental antara peraturan (regeling), penetapan (beschikking), dan peraturan kebijakan (beleidsregel). Peraturan Daerah dan Peraturan Bupati umumnya bersifat regeling, yakni mengatur secara umum dan abstrak serta mengikat seluruh warga masyarakat. Sebaliknya, Instruksi Bupati pada dasarnya merupakan naskah dinas yang bersifat internal dan instruktif, yakni petunjuk dari atasan kepada bawahan untuk melaksanakan tugas-tugas pemerintahan tertentu. Ketika sebuah Instruksi Bupati digunakan untuk mengatur subjek hukum eksternal, seperti perusahaan ritel berjejaring nasional (Alfamart, Indomaret), muncul persoalan mengenai daya ikat hukumnya yang tidak sekuat Peraturan Bupati.
Analisis terhadap Instruksi Bupati Sumbawa Nomor 2 Tahun 2024 menunjukkan bahwa dokumen ini berusaha menciptakan norma-norma yang berdampak pada pihak ketiga, seperti kewajiban rekrutmen pegawai lokal, pemenuhan kewajiban perpajakan, dan kontribusi terhadap UMKM di sekitar lokasi toko. Namun, karena format hukumnya adalah “Instruksi”,
secara yuridis instrumen ini tidak dapat memuat sanksi administratif yang mengikat secara universal bagi masyarakat umum layaknya sebuah Peraturan Daerah atau Peraturan Bupati.
Peraturan Daerah Kabupaten Sumbawa Nomor 17 Tahun 2017 tentang Pengelolaan Pasar Rakyat, Pusat Perbelanjaan, dan Toko Swalayan merupakan instrumen hukum utama
yang mendasari tata kelola perdagangan di daerah. Perda ini lahir dengan semangat perlindungan terhadap ekonomi kerakyatan, memastikan agar pasar tradisional tetap memiliki
daya saing di tengah ekspansi modal besar. Dalam perspektif hukum, Perda ini menduduki posisi yang lebih tinggi dibandingkan Instruksi Bupati, sehingga setiap kebijakan turunan yang dikeluarkan oleh eksekutif tidak boleh bertentangan dengan ketentuan-ketentuan yang ada di dalamnya, sesuai dengan asas Lex Superior Derogat Legi Inferiori.
Salah satu pasal paling krusial dalam Perda ini adalah Pasal 21 yang mengatur mengenai jarak minimal pendirian ritel modern. Pasal 21 ayat (1) secara eksplisit menetapkan bahwa penyelenggaraan toko swalayan berbentuk minimarket berjejaring nasional wajib berjarak paling dekat 200 meter dari Pasar Rakyat. Jarak ini merupakan batas minimal absolut yang ditetapkan melalui proses legislasi daerah untuk melindungi eksistensi pedagang kecil. Selain itu, Pasal 21 ayat (2) memberikan mandat delegatif yang jelas: “Ketentuan lebih lanjut mengenai lokasi dan jarak tempat usaha Pasar Rakyat, Pusat Perbelanjaan, dan Toko Swalayan diatur dengan Peraturan Bupati”.
Mandat delegasi dalam Pasal 21 ayat (2) tersebut menekankan bahwa aturan teknis harus dituangkan dalam bentuk Peraturan Bupati, bukan Instruksi Bupati. Perbedaan nomenklatur ini sangat vital dalam hukum administrasi negara. Peraturan Bupati wajib melalui tahap harmonisasi, pembulatan, dan pemantapan konsepsi, serta harus diundangkan dalam Berita Daerah agar sah dan memiliki kekuatan mengikat masyarakat. Dengan diterbitkannya
Instruksi Bupati Nomor 2 Tahun 2024 sebagai instrumen untuk membuka kembali izin ritel modern, terdapat potensi cacat prosedur karena Bupati menggunakan instrumen hukum yang
tidak diperintahkan oleh Perda induknya.
Pertentangan antara Instruksi Bupati Sumbawa Nomor 2 Tahun 2024 dengan Perda Nomor 17 Tahun 2017 dapat dianalisis dari dua sisi: pertentangan formal-prosedural dan pertentangan materiil-substantif. Secara formal, Instruksi Bupati bukanlah instrumen hukum yang tepat untuk menjalankan mandat Pasal 21 ayat (2) Perda 17/2017. Instruksi cenderung digunakan untuk keadaan transisi atau internal, sedangkan Perda meminta pengaturan yang lebih permanen dan mengikat secara hukum publik melalui Peraturan Bupati.
Secara materiil, Instruksi Bupati Nomor 2 Tahun 2024 mengarahkan agar penerbitan izin usaha ritel modern (IUTS) mulai diproses kembali dengan mempertimbangkan beberapa aspek pengendalian, seperti lokasi di pinggiran kota atau di luar Ibu Kota Kabupaten/Kecamatan. Namun, Instruksi ini tidak memberikan parameter teknis yang sedetail Peraturan Bupati mengenai zonasi.Tanpa adanya Peraturan Bupati yang komprehensif, implementasi Instruksi ini di lapangan berisiko melanggar ketentuan jarak 200 meter yang telah ditetapkan Perda 17/2017.
Dalam perspektif hukum administrasi negara, setiap keputusan atau tindakan pejabat pemerintahan yang tidak sesuai dengan peraturan perundang-undangan di atasnya dapat dikategorikan sebagai tindakan yang melanggar hukum (onrechtmatige overheidsdaad). Jika Dinas Penanaman Modal dan Pelayanan Terpadu Satu Pintu (DPM-PTSP) Kabupaten Sumbawa menerbitkan izin berdasarkan Instruksi Bupati Nomor 2 Tahun 2024 yang ternyata bertentangan dengan ketentuan zonasi dalam Perda 17/2017, maka izin tersebut dapat digugat di Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN), begitu juga sebaliknya jika izin sudah dikeluarkan namun dicabut karena alasan desakan dari pihak-pihak tertentu tanpa dasar hukum yang jelas sebagaimana di atur dalam Perda, maka proses pencabutan Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN) tersebut juga dapat digugat di Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN) Penerbitan Instruksi Bupati sebagai dasar hukum eksternal juga membuka celah terjadinya masalah administrasi.
Ombudsman RI Perwakilan NTB memiliki peran penting dalam mengawasi apakah pemerintah daerah telah melakukan penyimpangan prosedur atau telah
sesuai dengan prosedur. Kekuatan mengikat Instruksi Bupati hanya berada pada level kebijakan internal
(internal instruction).
Bagi pihak ketiga atau investor, Instruksi ini tidak memberikan jaminan keamanan hukum jangka panjang. Apabila terjadi pergantian kepemimpinan atau adanya tuntutan hukum dari masyarakat, izin-izin yang diterbitkan berdasarkan Instruksi tersebut sangat rapuh karena tidak didukung oleh instrumen regeling yang sah seperti Peraturan Bupati.
Diskursus Mengenai Revisi Perda dan Kebutuhan Regulasi Baru Kritik terhadap Perda Nomor 17 Tahun 2017 yang dianggap sudah usang oleh sebagian pihak, termasuk DPRD, memang beralasan mengingat perkembangan teknologi dan pola belanja masyarakat. Namun, selama Perda tersebut belum diubah atau dicabut, maka kedudukan hukumnya tetap mutlak dan mengikat. Instruksi Bupati tidak dapat digunakan sebagai alat untuk “mengesampingkan” pasal-pasal dalam Perda dengan alasan diskresi atau percepatan investasi. Dalam hukum administrasi, penggunaan diskresi atau freies ermessen dibatasi oleh undang-undang.
Pasal 22 hingga Pasal 32 UU Nomor 30 Tahun 2014 menetapkan bahwa diskresi tidak boleh digunakan untuk melanggar aturan yang sudah jelas dalam peraturan
perundang-undangan di atasnya. Karena Perda 17 Tahun 2017 sudah secara jelas menetapkan jarak 200 meter, maka Bupati tidak memiliki wewenang diskresi untuk memberikan izin bagi minimarket yang berjarak kurang dari itu, meskipun Instruksi Bupati Nomor 2 Tahun 2024 diterbitkan untuk tujuan ekonomi. Begitu juga sebaliknya bahwa Instruksi Bupati juga tidak boleh bertentangan dengan Perda yang tidak menyebutkan tentang syarat-syarat lain selain jarak lokasi dengan pasar rakyat. Proses penataan ritel modern di masa depan memerlukan sinkronisasi antara kepentingan investasi pusat melalui sistem OSS dengan kepentingan perlindungan daerah.
Pemerintah Kabupaten Sumbawa perlu segera menyusun Peraturan Bupati yang komprehensif sebagaimana dimandatkan oleh Perda 17/2017. Perbup tersebut harus memuat:
- Peta zonasi detail mengenai lokasi yang diperbolehkan untuk ritel modern.
- Mekanisme kemitraan yang konkrit antara ritel modern dengan pelaku UMKM lokal, termasuk kuota produk lokal yang dipasarkan.
- Prosedur audit kepatuhan tahunan terhadap seluruh gerai ritel modern.
- Sanksi administratif yang tegas, mulai dari peringatan tertulis hingga pencabutan izin bagi yang melanggar zonasi.
Sebagai kesimpulan dari analisis yuridis ini, Instruksi Bupati Sumbawa Nomor 2 Tahun 2024 memiliki kelemahan posisi dalam hierarki hukum jika dipaksakan untuk mengatur aspek eksternal yang seharusnya diatur melalui Peraturan Bupati. Pertentangan dengan Perda Nomor 17 Tahun 2017, terutama terkait mandat delegasi pasal 21 ayat (2), menjadikan kekuatan keberlakuannya rentan terhadap pembatalan secara hukum.
Pemerintah Kabupaten Sumbawa
disarankan untuk segera melakukan harmonisasi kebijakan dengan menerbitkan Peraturan Bupati sebagai instrumen pelaksana yang sah guna menjamin kepastian hukum bagi semua
pihak.
Pemanfaatan instrumen hukum yang tepat bukan hanya soal administratif, melainkan soal menjaga marwah supremasi hukum dan memastikan bahwa pembangunan ekonomi di
daerah tetap berpijak pada perlindungan terhadap masyarakat, UMKM dan juga investor berkeadilan. (_)
