Oleh: Muhamad Panji Pabu Dharma, S.H., M.H. Dosen Fakultas Hukum Universitas Samawa

Secara filosofis, pelaksanaan pembaruan struktur kepemilikan tanah di Indonesia merupakan pengejawantahan dari amanat filsafat hukum Pancasila, khususnya sila kelima, yaitu Keadilan Sosial bagi Seluruh Rakyat Indonesia. Lahirnya kebijakan politik hukum agraria merupakan langkah responsif negara dalam upaya memperbaiki sistem keagrariaan yang selama ini dianggap masih jauh dari cita-cita luhur bangsa Indonesia demi terwujudnya masyarakat yang adil dan makmur.

Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria atau UUPA hadir untuk menata kembali sistem penguasaan, pemilikan, dan penggunaan tanah yang sebelumnya berorientasi pada kepentingan kolonial menjadi bangunan hukum agraria nasional yang ditujukan bagi kepentingan masyarakat Indonesia. Politik hukum agraria nasional juga menghapus dualisme hukum pertanahan, sehingga hukum Barat tidak lagi menjadi sumber utama hukum agraria nasional. Sebaliknya, hukum adat ditempatkan sebagai salah satu dasar penting dalam pembentukan hukum agraria nasional sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 5 UUPA.

Hari ini, tepat 81 tahun Indonesia merdeka, tentu harapan terhadap perbaikan sektor agraria semakin besar. Kemerdekaan seharusnya tidak hanya dimaknai sebagai terbebasnya bangsa Indonesia dari penjajahan, tetapi juga sebagai momentum untuk memastikan bahwa setiap rakyat memiliki akses yang adil terhadap sumber-sumber agraria, khususnya tanah sebagai sumber kehidupan.

Namun, fakta hukum menunjukkan bahwa persoalan agraria di Indonesia belum menemukan titik terang penyelesaian. Ketimpangan kepemilikan tanah masih menjadi persoalan struktural yang hingga saat ini belum sepenuhnya teratasi. Menurut Pandamdari, sejumlah kajian menunjukkan bahwa akar persoalan tersebut antara lain disebabkan oleh keterbatasan tanah untuk redistribusi, ketidaktepatan sasaran penerima manfaat, serta lemahnya pengawasan terhadap alih fungsi dan peralihan hak atas tanah.

Dalam konteks tersebut, diperlukan penguatan kelembagaan agraria dan regulasi dalam bentuk kebijakan yang komprehensif, disertai peningkatan kesadaran serta budaya hukum masyarakat agar reforma agraria dapat berjalan secara berkelanjutan. Laurence M. Friedman melalui teori efektivitas sistem hukum menjelaskan bahwa terdapat tiga unsur penting dalam sebuah sistem hukum, yaitu substansi hukum (legal substance), struktur hukum (legal structure), dan kultur hukum (legal culture). Ketiga elemen tersebut memiliki hubungan yang sangat erat dalam menentukan efektif atau tidaknya suatu hukum maupun kebijakan.

Kelemahan pada salah satu unsur dalam sistem hukum akan memengaruhi unsur lainnya. Artinya, sekalipun peraturan hukum telah disusun secara lengkap dan baik, hukum tidak akan menemukan efektivitasnya apabila tidak didukung oleh struktur kelembagaan yang profesional, moralitas aparat penegak hukum, serta budaya hukum masyarakat yang baik.
Dalam konteks hukum agraria hari ini, salah satu problematika yang perlu mendapatkan perhatian serius adalah persoalan struktur hukum dan kelembagaan yang belum sepenuhnya menjalankan tugas serta fungsinya secara proporsional, transparan, dan bertanggung jawab.

Bagi penulis, berbagai persoalan agraria yang terjadi saat ini tidak dapat dilepaskan dari persoalan kelembagaan. Ketika lembaga yang seharusnya menjadi penjaga kepastian dan keadilan hukum justru mudah disentuh oleh kepentingan tertentu, maka tanah yang seharusnya menjadi sumber kesejahteraan rakyat dapat berubah menjadi sumber konflik dan ketidakadilan.Tidak sedikit masyarakat yang ketika menghadapi persoalan pertanahan kemudian datang kepada Badan Pertanahan Nasional (BPN). Namun, tidak jarang masyarakat mendapatkan jawaban bahwa BPN merupakan lembaga yang bersifat pasif dan hanya memeriksa serta memproses berkas administrasi yang diajukan oleh pemohon sertifikat.

Jika pendekatan seperti ini terus dipertahankan tanpa disertai upaya aktif untuk memastikan kebenaran materiil dan mencegah terjadinya konflik pertanahan, maka masyarakat akan semakin sulit memperoleh perlindungan hukum. Persoalan yang seharusnya dapat diselesaikan secara administratif justru berpotensi berkembang menjadi konflik horizontal antarmasyarakat. Konflik tersebut bahkan dapat berlangsung bertahun-tahun, melahirkan saling ancam, kekerasan, dan dalam kondisi tertentu dapat berujung pada hilangnya nyawa manusia. Pada titik inilah negara seharusnya hadir secara aktif untuk mencegah konflik, bukan hanya hadir setelah konflik terjadi.

Ditinjau dari perspektif Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB), badan dan pejabat pemerintahan dalam menjalankan tugas dan kewenangannya harus berpegang pada prinsip kehati-hatian, transparansi, kecermatan, ketidakberpihakan, keadilan, serta kebijaksanaan.

Prinsip-prinsip tersebut seharusnya menjadi fondasi dalam setiap tindakan administrasi pemerintahan, termasuk dalam pengelolaan dan pelayanan di bidang pertanahan. Jalan panjang penyelesaian konflik agraria di Indonesia, termasuk di daerah-daerah, hingga hari ini belum sepenuhnya menghadirkan titik temu. Kebuntuan tersebut bukan hanya disebabkan oleh pola penyelesaian konflik yang masih parsial, tetapi juga karena adanya persoalan struktural yang dalam praktiknya dapat membuka ruang bagi lahirnya praktik mafia pertanahan.

Ketika oknum penyelenggara atau pejabat pertanahan justru terlibat dalam praktik yang bertujuan memperoleh keuntungan dari tanah masyarakat, maka persoalan agraria tidak lagi sekadar persoalan administrasi pertanahan. Ia telah berubah menjadi persoalan serius yang menyangkut keadilan, kepastian hukum, bahkan kepercayaan masyarakat terhadap negara.

Negara sesungguhnya telah memiliki landasan hukum yang kuat melalui UUPA sebagai konstitusi agraria Indonesia. UUPA telah mengatur prinsip-prinsip mendasar mengenai penguasaan dan pemanfaatan tanah untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Tantangan terbesar hari ini adalah bagaimana menjaga konsistensi dan keberanian negara dalam menegakkan amanat tersebut. Salah satu persoalan yang patut menjadi perhatian adalah kasus yang terjadi di Desa Jotang, Kecamatan Empang, Kabupaten Sumbawa. Desa Jotang merupakan salah satu wilayah yang mendapatkan perhatian pemerintah melalui program redistribusi tanah dan legalisasi aset terhadap tanah-tanah eks Hak Guna Usaha (HGU) yang telah ditelantarkan oleh perusahaan.

Tanah yang kembali dikuasai negara tersebut kemudian diperuntukkan bagi masyarakat melalui program reforma agraria sebagai sumber penghidupan dan peningkatan kesejahteraan masyarakat penerima manfaat. Dalam Peraturan Presiden Nomor 86 Tahun 2018 tentang Reforma Agraria, pelaksanaan reforma agraria mencakup dua agenda besar, yaitu penataan aset dan penataan akses. Penataan aset antara lain diwujudkan melalui redistribusi tanah dan legalisasi aset, sedangkan penataan akses diarahkan untuk memastikan masyarakat penerima manfaat mampu meningkatkan kesejahteraannya melalui tanah yang telah diperoleh.

Namun, pelaksanaan program redistribusi tanah di Desa Jotang hari ini justru menimbulkan sejumlah persoalan yang patut dipertanyakan. Dari hasil penelusuran yang kami lakukan bersama rekan-rekan dosen Fakultas Hukum Universitas Samawa, ditemukan sejumlah persoalan yang dinilai janggal dan tidak sejalan dengan prinsip-prinsip reforma agraria.di antaranya terdapat penerima objek redistribusi tanah yang tidak mengetahui secara jelas batas-batas tanah yang diterimanya. Ditemukan pula dugaan adanya pihak dari luar daerah yang masuk sebagai penerima atau menguasai objek tanah redistribusi. Selain itu, terdapat informasi mengenai pungutan biaya kepengurusan dengan nilai yang bervariasi, sekitar dua hingga tiga juta rupiah.

Persoalan lainnya adalah terdapat masyarakat yang telah lama menguasai dan menggarap tanah, tetapi tidak masuk dalam daftar penerima redistribusi tanah. Yang lebih memprihatinkan, tanah yang telah dibagikan melalui program redistribusi kepada masyarakat justru dalam waktu relatif singkat telah beralih atau dijual kepada pihak investor. Jika berbagai persoalan tersebut benar terjadi, maka pelaksanaan reforma agraria di Desa Jotang patut dievaluasi secara menyeluruh.

Reforma agraria pada dasarnya bukan sekadar program membagikan sertifikat atau membagikan tanah kepada masyarakat. Reforma agraria merupakan kebijakan negara untuk menghadirkan keadilan dalam struktur penguasaan tanah dan memastikan tanah dapat menjadi sumber kesejahteraan bagi masyarakat yang membutuhkan.

Pertanyaan kemudian muncul: apakah penjualan tanah objek reforma agraria dalam waktu relatif singkat dapat dibenarkan secara hukum?

Pertanyaan tersebut tidak dapat dijawab hanya dengan melihat ada atau tidaknya sertifikat hak atas tanah. Harus dilihat pula asal-usul tanah, status tanah, ketentuan yang melekat pada pemberian hak, tujuan redistribusi, serta seluruh aturan yang mengatur reforma agraria. Jika peralihan tersebut dilakukan dengan cara yang bertentangan dengan ketentuan hukum atau menghilangkan tujuan sosial dari reforma agraria, maka tentu harus dilakukan pemeriksaan dan evaluasi secara serius oleh lembaga yang berwenang.

Sebab, tanah yang diberikan melalui program reforma agraria bukanlah tanah biasa. Di balik pemberian tanah tersebut terdapat mandat negara untuk memperbaiki ketimpangan penguasaan tanah dan meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Karena itu, jika tanah objek reforma agraria justru dengan cepat berpindah kepada investor dan kembali terkonsentrasi pada pihak yang memiliki modal, maka semangat reforma agraria berpotensi kehilangan maknanya.

Tanah yang semestinya menjadi sumber penghidupan masyarakat kecil justru kembali menjadi instrumen akumulasi modal. Lalu, siapa yang harus bertanggung jawab ketika persoalan tersebut terjadi? Gugus Tugas Reforma Agraria (GTRA) Kabupaten Sumbawa yang melibatkan unsur pemerintah daerah, BPN, serta berbagai institusi terkait memiliki tanggung jawab moral dan kelembagaan untuk memastikan program reforma agraria berjalan sesuai dengan prinsip keadilan, transparansi, dan pemerataan. Negara tidak boleh berhenti pada tahap pembagian tanah dan penerbitan dokumen administrasi, tetapi harus memastikan bahwa tanah tersebut benar-benar memberikan manfaat bagi masyarakat penerima.

Sulit rasanya menaruh harapan kepada para pengubur harapan. Karena itu, masyarakat tidak boleh hanya menjadi penonton dalam setiap kebijakan pertanahan. Rakyat harus memiliki ruang untuk mengawasi, mengkritisi, dan memastikan bahwa tanah yang menjadi sumber kehidupan mereka tidak dirampas oleh kepentingan tertentu.Salah satu gagasan yang dapat didorong adalah membangun gerakan masyarakat sipil di bidang agraria, misalnya melalui organisasi seperti Himpunan Petani Peduli Agraria. Organisasi semacam ini dapat menjadi basis gerakan rakyat untuk melakukan pendidikan hukum, pendampingan masyarakat, dokumentasi konflik agraria, serta pengawasan terhadap kebijakan pemerintah di sektor pertanahan.

Organisasi masyarakat tersebut juga dapat membangun komunikasi dan menyampaikan laporan kepada Ombudsman Republik Indonesia Perwakilan Nusa Tenggara Barat maupun Kementerian Agraria dan Tata Ruang/Badan Pertanahan Nasional apabila ditemukan dugaan maladministrasi dalam pelaksanaan program reforma agraria. Jika dari hasil pemeriksaan ditemukan adanya kekeliruan administratif, maka kebijakan yang telah dilaksanakan harus dievaluasi dan, apabila diperlukan, dilakukan penataan ulang melalui pemetaan serta pembagian kembali objek reforma agraria berdasarkan prinsip keadilan dan pemerataan.

Sementara itu, apabila ditemukan dugaan penyelundupan hukum, pemalsuan dokumen, praktik mafia tanah, pungutan liar, atau unsur tindak pidana lainnya, maka proses hukum harus dilakukan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Hukum pidana memang merupakan ultimum remedium, tetapi bukan berarti dapat digunakan untuk melindungi pihak-pihak yang dengan sengaja merampas hak masyarakat.

Pada akhirnya, 81 tahun Indonesia merdeka seharusnya menjadi momentum untuk bertanya kembali: merdeka untuk siapa dan tanah untuk siapa?

Kemerdekaan tidak akan memiliki makna yang sempurna apabila petani masih kehilangan tanahnya, masyarakat kecil masih harus berhadapan dengan konflik agraria yang tidak berkesudahan, dan tanah yang seharusnya menjadi sumber kehidupan justru terkonsentrasi pada segelintir pemilik modal.
Reforma agraria bukan sekadar program pemerintah. Ia adalah mandat konstitusional dan amanat keadilan sosial.Karena itu, negara harus hadir bukan hanya sebagai pemberi sertifikat, tetapi sebagai pelindung hak rakyat atas tanah.

Di usia 81 tahun kemerdekaan Indonesia, sudah waktunya negara memastikan bahwa tanah benar-benar menjadi sumber kesejahteraan rakyat. Sebab, Indonesia yang merdeka bukan hanya Indonesia yang bebas dari penjajahan, tetapi juga Indonesia yang mampu mewujudkan keadilan agraria bagi petani dan seluruh rakyatnya.